Starea de alertă: de ce nu este neconstituțională OUG nr. 21/2004 - Hotnews Mobile
1 € 1 USD 4,3293miercuri 03 iun 2020
Dosare Juridice - COVID-19

Starea de alertă: de ce nu este neconstituțională OUG nr. 21/2004

de Dragoș Bogdan, Constantin Cosmin Pintilie Marţi, 12 mai 2020, 10:44
- a A+
Imagine
​I. Context


1. În viața oricărei societăți pot să apară situații excepționale, situații care se abat de la comun și care necesită luarea unor măsuri de către autoritățile statale, măsuri adaptate contextului fiecărei situații. În articolul 93 din Constituția României sunt menționate starea de asediu și starea de urgență care se instituie de către Președintele României, în conformitate cu dispozițiile constituționale și legale [1]. De asemenea, Constituția României mai prevede și alte două stări excepționale – starea de război și starea de mobilizare -, situații care au propria reglementare constituțională [2] și legală [3]. În schimb, situația de urgență și starea de alertă sunt instituții juridice reglementate numai prin norme infra-constituționale , și anume prin Ordonanța de urgență nr. 21/2004 privind Sistemul Național de Management al Situațiilor de Urgență [4] (în continuare, "OUG nr. 21/2004 ").

2. În contextul declarațiilor Președintelui României privind "înlocuirea" stării de urgență cu starea de alertă [5] începând cu data de 15 mai 2020, în spațiul public au apărut diverse dezbateri și au fost exprimate mai multe opinii privind regimul juridic al stării de alertă. În acest context, în data de 6 mai 2020 Avocatul Poporului a sesizat Curtea Constituțională a României în temeiul art. 146 lit.d) din Constituția României, cu o excepție de neconstituționalitate a OUG nr. 21/2004 [6]. În susținerea excepției de neconstituționalitate s-a susținut că OUG nr. 21/2004 încalcă prevederile Legii fundamentale deoarece "(...) permite dispunerea unor măsuri de restrângere a exercițiului unor drepturi fundamentale prin acte administrative (regulamente, planuri, programe sau documente operative aprobate prin decizii, ordine ori dispoziții) emise de organe eminamente administrative (Comitetul Național pentru Situații de Urgență, comitetele județene pentru situații de urgență)".

3. În dezacord cu cele susținute de Avocatul Poporului în excepția de neconstituționalitate, vom încerca să arătăm în cele ce urmează că OUG nr. 21/2004 nu permite autorităților administrative să dispună măsuri prin care se restrâng drepturi și libertăți fundamentale, acest act normativ având principalul rol de a reglementa cadrul organizatoric al Sistemul Național de Management al Situațiilor de Urgență (în continuare "SNMSU") , reglementând totodată și faptul că măsurile dispuse de entitățile care fac parte din SNMSU trebuie să fie luate în condițiile și limitele legii.

II. Starea de alertă nu permite per se restrângerea exercițiului unor drepturi fundamentale

II.1. Starea de alertă nu este o stare excepțională în înțelesul constituțional al noțiunii

4. Astfel cum am arătat deja, Constituția României prevede patru stări excepționale: starea de război, starea de asediu, starea de urgență și starea de mobilizare totală sau parțială a forțelor armate. Regimului juridic al acestor stări trebuie să fie realizat în mod obligatoriu prin lege organică [7], Constituția României stabilind ea însăși anumite reguli privitoare la aceste stări (de exemplu, autoritățile competente să le instituie stările).

5. Ce sunt aceste stări excepționale? Conform art. 1 din Legea nr. 355/2009, starea de război reprezintă "totalitatea măsurilor extraordinare care se pot institui, în principal, în domeniile politic, economic, social, administrativ, diplomatic, juridic și militar, în vederea exercitării dreptului inerent al statului la autoapărare individuală sau colectivă" , iar conform art. 2 din Legea 355/2009, starea de mobilizare reprezintă "totalitatea măsurilor extraordinare ce se pot institui , în principal, în domeniile politic, economic, social, administrativ, diplomatic, juridic și militare, planificare și pregătite pe timp de pace, precum și a acțiunilor desfășurate pentru aplicarea acestora, potrivit legii, la apariția sau iminența unei amenință grave care poate afecta suveranitate, independența și unitate statului, integritatea teritorială a țării și democrația constituțională" . Conform art. 2 din OUG nr. 1/1999 starea de asediu reprezintă "ansamblul de măsuri excepționale de natură politică, militară, economică, socială și de altă natură aplicabile pe întreg teritoriul țării ori în unele unități administrativ-teritoriale , instituite pentru adaptarea capacității de apărare a țării la pericole grave, actuale sau iminente, care amenință suveranitatea, independența, unitatea ori integritatea teritorială a statului (...)" , iar conform art. 3 din OUG nr. 1/1999 starea de urgență "reprezintă ansamblul de măsuri excepționale de natură politică, economică și de ordine publică aplicabile pe întreg teritoriul țării sau în unele unități administrativ-teritoriale care se instituie în următoarele situații: a) existența unor pericole grave actuale sau iminente privind securitatea națională ori funcționarea democrației constituționale; b) iminența producerii ori producerea unor calamități care fac necesară prevenirea, limitarea sau înlăturarea, după caz, a urmărilor unor dezastre".

6. Numitorul comun al definițiilor legale ale celor patru stări excepționale este acela că ele reprezintă un ansamblu de măsuri extraordinare/excepționale care pot fi luate în vederea înlăturării unor situații grave de pericol. Instituirea unei stări excepționale produce mai multe tipuri de consecințe, operând o anumită reașezare a competențelor unor autorități și instituții publice, strict în perioada în care aceste stări excepționale sunt instituite. În același timp, instituirea stărilor extraordinare poate declanșa aplicarea unor măsuri prin care se restrâng drepturi fundamentale, în limitele și cu respectarea strictă a cadrului legal care reglementează stările extraordinare.

7. Starea de alertă este definită în art. 2 lit. f) din OUG nr. 21/2004: "se declară potrivit prezentei ordonanțe de urgență și se referă la punerea de îndată în aplicare a planurilor de acțiuni și măsuri de prevenire, avertizare a populației, limitare și înlăturare a consecințelor situației de urgență". La rândul său, situația de urgență este definită în art. 2 lit. a) din OUG nr. 21/2004, astfel: "evenimente excepționale cu caracter nonmilitar, care amenință viața sau sănătatea persoanei, mediul înconjurător, valorile materiale și culturale, iar pentru restabilirea stării de normalitate sunt necesare adoptarea de măsuri și acțiuni urgente, alocarea de resurse specializate și managementul unitar al forțelor și mijloacelor implicate". Contrar susținerilor din excepția de neconstituționalitate, înțelesul noțiunii de stare de alertă rezultă cu suficientă claritate din definițiile cuprinse în art. 2 din OUG nr. 21/2004; astfel, starea alertă reprezintă punerea în aplicare a acelor planuri de acțiuni și măsuri necesare pentru prevenirea, limitarea și înlăturarea consecințelor unor evenimente excepționale care amenință viața sau sănătatea persoanelor.

8. În cadrul oricărei comunități umane pot să apară situații de urgență care necesită o intervenție din partea autorităților statului. Autoritățile trebuie fie pregătite din timp pentru a face față acestor situații de urgență și, esențial pentru buna gestionare a situațiilor de urgență, trebuie să fie foarte clar modul în care instituțiile statului se organizează pentru a face față unor situații de urgență . Tocmai de aceea, prin OUG nr. 21/2004 se reglementează organizarea SNMSU, sistem compus "dintr-o rețea de organisme, organe și structuri abilitate în managementul situațiilor de urgență, constituite pe niveluri sau domenii de competențe, care dispune de infrastructură și de resursele necesare pentru îndeplinirea atribuțiilor" [8] prevăzute de OUG nr. 21/2004. Din analiza conținutului normativ al OUG nr. 21/2004 reiese faptul că prin acest act normativ se reglementează sistemului de management al situațiilor de urgență, astfel cum această noțiune este expres definită în art. 2 lit. g) din OUG nr. 21/2004, marea majoritate a prevederilor având caracter organizatoric . De exemplu, în capitolul II din OUG nr. 21/2004 se reglementează modul de organizare al SNMSU; în capitolul III se reglementează atribuțiile comitetelor, alte Inspectoratului General pentru Situații de Urgență (IGSU), ale serviciilor de urgență profesioniste etc; în capitolul IV se reglementează modalitatea în care se vor asigura resursele umane, materiale și financiare necesare funcționării sistemului; în fine, în capitolul V din OUG nr. 21/2004, capitol dedicat sancțiunilor, se reglementează mai multe contravenții, fără ca vreuna dintre ele să vizeze direct populație.

9. În acest context, instituirea starea de alertă nu este altceva decât o măsură organizatorică care permite punerea în aplicare de către entitățile din SNMSU, conform competențelor specifice acestora, a măsurilor necesare pentru a face față unor situații de urgență. Instituirea stării de alertă nu schimbă cu nimic cadrul legal preexistent, nu conduce la dobândirea de noi competențe speciale de către entitățile din cadrul SNMSU și în niciun caz nu le permite să dispună măsuri derogatorii de la normele legale în vigoare. Astfel cum vom arăta pe larg în subsecțiunea următoare, orice măsură luată cât timp cât a fost activată starea de alertă trebuie să aibă o bază legală clar definită, neputând fi luate măsuri și întreprinse acțiuni care nu au un temei legal.

II.2. Măsurile concrete dispuse în baza OUG nr. 21/2004 pot produce efectul restrângerii unor drepturi fundamentale numai dacă sunt măsuri de executare ale altor dispoziții legale prin care se restrânge exercițiul unor drepturi.

10. În art. 4 alin. (1) din OUG nr. 21/2004 se reglementează posibilitatea luării unor acțiuni și măsuri, "în condițiile legii" , pe durata situațiilor de urgență, pentru: avertizarea populației, acordarea de ajutoare de urgență, instituirea regimului stării de urgență etc . În art. 4 alin. (2) din OUG nr. 21/2004 se stipulează că "Pe timpul stării de alertă se pot dispune orice măsuri care sunt necesare pentru înlăturarea stării de forță majoră", iar art. 4 alin. (3) din OUG nr. 21/2004 dispune că "Măsurile prevăzute la alin. (2) trebuie să fie proporționale cu situațiile care le-au determinat și se aplică cu respectarea condițiilor și limitelor prevăzute de lege". Așadar, fie că avem în vedere măsurile luate pe durata situațiilor de urgență, fie "pe timpul stării de alertă" , orice fel de măsură luată trebuie să se întemeieze pe o dispoziție legală și să respecte condițiile/limitele stabilite prin lege. În acest context, art. 4 alin. (4) din OUG nr. 21/2004 [9] reglementează cu titlu general principiul că acțiunile și măsurile concrete se stabilesc prin acte juridice emise în conformitate cu prevederile în vigoare.

11. În primul rând , contrar celor afirmate în excepția de neconstituționalitate, autoritățile administrative nu "sunt puse în situația de a dispune orice măsuri apreciate ca fiind de natură să înlăture situația de urgență, în lipsa unor condiții, modalități și criterii clare și obiective de aplicare, stabilire de legiuitorul primar" . Dimpotrivă, art. 4 alin. (2) și (3) din OUG nr. 21/2004 stipulează cât se poate de clar că măsurile care se pot dispune pe timpul stării de alertă trebuie să fie "necesare pentru înlăturarea stării de forță majoră", "proporționale cu situațiile care le-au determinat" și să se aplice "cu respectarea condițiilor și limitelor prevăzute de lege" . Astfel, OUG nr. 21/2004 impune autorităților ca orice măsură concretă să fie necesară, proporțională și, cel mai important, să aibă o bază legală.

12. În al doilea rând , OUG nr. 21/2004 nu reprezintă în sine baza legală pentru luarea măsurilor. Astfel, nici existența unei situații de urgență , nici declararea stării de alertă nu conferă dreptul entităților care sunt parte în SNMSU de a dispune măsuri prin care se restrânge exercițiul unor drepturi fundamentale, fără a avea o bază legală pentru a proceda în acest sens. Cu alte cuvinte, pentru a putea fi dispuse măsuri în temeiul art. 4 din OUG nr. 21/2004 trebuie să existe o lege care să reglementeze condițiile și limitele acestor măsuri; oricât de necesare și proporționale ar fi măsurile care se doresc a fi luate, în lipsa unei baze legale nu este îndeplinită condiția "cu respectarea condițiilor și limitelor stabilite de lege" .

13. Din redactarea inițială a art. 4 se poate deduce ideea că starea de alertă s-a dorit a fi o stare de urgență de mai mică "intensitate", care să permită autorităților din SNMSU să dispună măsuri pentru restrângerea unor drepturi și libertăți fundamentale, astfel că textul inițial al art. 4 alin.(2) din OUG nr. 21/2004 făcea trimitere prevederile art. 53 din Constituție și menționa drepturile fundamentale de la care se puteau stabili restrângeri (i.e., libera circulație, inviolabilitatea domiciliului, interzicerea muncii forțate, dreptul de proprietate privată ori la protecția socială a muncii) ; în plus, stabilea că măsurile trebuie să fie "în strânsă relație de cauzalitate cu situația produsă și cu modalitățile specifice de gestionare a acesteia" . Prin legea de aprobare a OUG nr. 21/2004 (i.e., Legea 15/2005) a fost eliminată posibilitatea ca măsuri restrictive de drepturi și libertăți fundamentale să fie dispuse direct în temeiul OUG nr. 21/2004, fiind necesară existența unui legi. Cu alte cuvinte, în reglementarea actuală, actele emise de autoritățile publice în vederea luării măsurilor și implementării acțiunilor în timpul stării de alertă pot fi numai acte de executare a unor dispoziții legale prin care restrâng drepturile și libertățile fundamentale. Cu alte cuvinte, într-o asemenea situație, legea este cea care restrânge exercițiul unor drepturi și libertăți fundamentale , actele autorităților din SNMSU fiind doar acte de executare. O altă interpretare ar fi incompatibilă cu dispozițiile art. 53 din Constituția României deoarece s-ar ajunge la situația în care exercițiul drepturilor fundamentale să fie restrâns prin acte având o natură juridică diferită de cea a legii , în înțelesul de act juridic al Parlamentului. Restrângerea exercițiului unor drepturi și libertăți fundamentale este monopolul constituțional al Parlamentului României și, astfel cum s-a subliniat în literatura de specialitate, "puterea legiuitoare nu ar putea să delege mai departe această competență puterii executive"[11] . Mai mult decât atât, în reglementarea actuală a OUG nr. 21/2004, este necesar ca măsurile și acțiunile dispuse în baza art. 4 să aibă o bază legală, inclusiv în situația în care nu sunt măsuri restrictive de drepturi și libertăți fundamentale.

14. Așadar, spre deosebire de OUG nr. 1/1999 care reglementează restrângerea exercițiului unor drepturi și libertăți fundamentale în timpul stării de urgență , OUG nr. 24/2004 nu reglementează nici măsuri având caracter restrictiv de drepturi și libertăți, nici posibilitatea ca autoritățile din SNMSU să dispună ele însele astfel de măsuri (nici nu ar putea să reglementeze astfel de soluții legislative, aceste din urmă fiind neconstituționale ). În realitate, starea de alertă nu reprezintă o stare de urgență de mai mică intensitate, regimul juridic al celor două instituții fiind fundamental diferit, asemănările dintre acestea fiind mai degrabă de ordin terminologic. Spre deosebire de OUG nr. 21/2004, OUG nr. 1/1999 instituie un regim juridic fundamental diferit: astfel cum rezultă din comunicatul de presă publicat de Curtea Constituțională în data de 6 mai 2020 [11] , "Restrângerea exercițiului unor drepturi și libertăți nu se realizează prin decretul Președintelui, dispozițiile art. 14 lit.d) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999 constituind norma prin care legiuitorul primar prin care legiuitorul primar abilitează autoritatea administrativă (Președintele României) să dispună executarea legii, respectiv a dispozițiilor art. 4 din același act normativ care prevăd expres posibilitatea restrângerii drepturilor fundamentale" . Or, OUG nr. 21/2004 nu conține vreo dispoziție din care să rezulte că ar exista o "abilitare" a entităților din cadrul SNMSU de a restrânge exercițiul drepturilor fundamentale; dacă ar fi conținut o asemenea "abilitare", atunci credem că ar fi dificil să se susțină că OUG nr. 21/2004 ar fi fost constituțională.

15. Astfel cum am arătat și anterior, în lipsa unei baze legale nu pot fi dispuse măsuri direct în temeiul art. 4 din OUG nr. 21/2004. Ceea ce pot să facă entitățile din cadrul SNMSU este să dispună măsuri și să aplice acțiuni numai dacă există o altă bază legală, iar dacă aceste măsuri ar produce un efect restrictiv al exercițiului drepturilor fundamentale, atunci baza legală nu poate fi decât o lege (în înțelesul restrâns de act juridic al Parlamentului).

16. În al treilea rând , având în vedere aspectele menționate în paragrafele anterioare, prevederile OUG nr. 21/2004 sunt previzibile și în concordanță cu dispozițiile art. 53 din Constituția României. Actele emise de autoritățile publice în baza OUG nr. 21/2004 nu pot fi decât acte de executare a unor dispoziții legale, lipsa unei baza legale fiind un impediment absolut pentru luarea de unor măsuri și desfășurarea unor acțiuni.

17. Astfel, în esența sa, conținutul normativ al OUG nr. 21/2004 nu prezintă vicii de neconstituționalitate din perspectivele analizate, ci, mai degrabă, prin modalitatea în care se raportează diferitele autorități la acest act normativ se poate ajunge la interpretări eronate și care, într-adevăr, dacă ar fi aplicate, ar produce consecințe nelegale și neconstituționale. În cazul în care Curtea Constituțională ar ajunge la concluzia că există un risc suficient de mare pentru ca prevederilor legale să le fie atribuit un înțeles neconstituțional, apreciem că acel înțeles ar putea fi înlăturat printr-o decizie interpretativă, fără a se declara neconstituționale dispozițiile criticate de Avocatul Poporului și, cum atât mai puțin, OUG nr. 21/2004 în ansamblul său.

Nota autorilor: prezentul articol analizează prevederile OUG nr. 21/2004 în conformitate cu regimul juridic existent în data de 11 mai 2020, fără a lua în considerare posibilele consecințe ale adoptării de către Parlamentul României a proiectului de lege inițiat de Guvern în data de 11 mai 2020 ("Lege privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19" [12]).

Note de subsol:
(1) Regimul juridic al stării de asediu și al stării de urgență este stabilit prin Ordonanța de urgență nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență, publicată în M.Of, Partea I nr. 22 din 21 ianuarie 1999, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 453/2003 publicată în M. Of, Partea I nr. 1052 din 12 noiembrie 2004, cu modificările și completările ulterioare.
(2) A se vedea art. 65 alin. (2) lit. c) și d), art. 73 alin. (3) lit. f), art. 89 alin. (3), art. 92 din Constituție.
(3) A se vedea Legea nr. 355/2009 privind regimul stării de mobilizare parțială sau totală a forțelor armate și al stării de război, publicată în M.Of, Partea I nr. 805 din 25 noiembrie 2009.
(4) Ordonanța de urgență nr. 21/2004 privind Sistemul Național de Management al Situațiilor de Urgență publicată în M. Of., Partea I nr. 361 din 25 aprilie 2004, aprobată cu modificări și completări prin Legea 15/2005 publicată în M. Of., Partea I nr. 190 din 7 martie 2005.
(5) A se vedea Declarația de presă susținută de Președintele României, domnul Klaus Iohannis în data de 4 mai 2020, disponibilă la următoarea adresă: https://www.presidency.ro/ro/media/declaratii-de-presa/declaratia-de-presa-sustinuta-de-presedintele-romaniei-domnul-klaus-iohannis1588592414 .
(6) A se vedea excepția de neconstituționalitate ridicată de Avocatul Poporului, disponibilă la următoarea adresă: http://www.avpoporului.ro/exceptii2020/exceptia8_2020.pdf .
(7) A se vedea art. 73 alin. (3) lit. f) și g) din Constituția României.
(8) A se vedea art. 1 alin. (2) din OUG nr. 21/2004.
(9) Art. 4 alin. (4) din OUG nr. 21/2004: "Acțiunile și măsurile prevăzute la alin. (1), (2) și (3) se stabilesc în regulamente, planuri, programe sau în documente operative aprobate prin decizii, ordine ori dispoziții emise conform reglementărilor în vigoare".
(10) A se vedea E.S. Tănăsescu în I. Muraru, E.S. Tănăsescu (coord.), Constituția României – comentariu pe articole , ediția a II-a, editura C.H. Beck, București, 2019, p. 461.
(11) A se vedea comunicatul de presă publicat de Curtea Constituțională, disponibil la adresa http://www.ccr.ro/download/comunicate_de_presa/Comunicat-de-presa-6-mai-2020.pdf

Un articol semnat de Dragoș Bogdan, Senior Partner, (dbogdan@stoica-asociatii.ro ) și Constantin-Cosmin Pintilie, Senior Associate, (cpintilie@stoica-asociatii.ro ), STOICA&Asociatii







2058 de afisari


Foarte bun articol
Ion_2 [utilizator], Marţi, 12 mai 2020, 13:06
+1/1
Buna ziua,
Am citit cu atentie articolul si este bine scris.
Problema foarte mare ar fi ca acest proiect de lege sa fie votat in forma actuala deoarece consider si eu t ar deschide usa catre abuzuri .
In plus el incalca prevederile Parlamentului European si anume :
https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2020-0054_EN.pdf
la paragraful 47 avem astfel :
" emphasises that all measures taken at national and/or EU level must be in line with the rule of law, strictly proportionate to the exigencies of the situation,
clearly related to the ongoing health crisis, limited in time and subjected to regular scrutiny;"
Este vorba de o critica adusa de PE guvernului Ungariei respectiv :" deems it totally incompatible with European values both the decision from the
Hungarian Government to prolong the state of emergency indefinitely, to authorise the
Government to rule by decree without time limit, and to weaken the emergency oversight of the Parliament"
Din pacate propunerea de lege discutata in acest articol are,pe linga problemele deja mentionate, "defecte" precum lipsa limitari in timp,lipsa controlului Parlamentului asupra stari de alerta,lipsa controlului asupra achizitiilor facute in starea de alerta (citez "prin negocierea fara publicare prealabila") si probabil ca mai exista si altele care acuma imi scapa.
comenteaza
Cookie Settings